某市一建筑工地總包甲單位將塔吊的安裝、拆卸作業分包給乙單位，雙方簽訂了安全管理協議，并明確各自安全管理職責。2012年6月2日，乙單位在組織塔吊拆除過程中因現場管理不力，流動式汽車吊在起重作業時吊物脫繩發生墜落，造成地面一人死亡。事故發生后某市政府組成事故調查組，對該事故進行調查。現查明，甲、乙單位均是合法的生產經營單位，乙單位拆除作業現場安全管理混亂，拆除區域監護措施不到位，未能保證起重臂和重物下方不得有人停留、工作或通過；司索工違反《建筑機械使用安全技術規程》未能確保起重物綁扎平穩、牢固，乙單位對此事故的發生負有主要責任。甲單位違反《建筑起重機械安全監督管理規定》(建設部第166號令)，施工總承包單位未指定專職安全生產管理人員監督檢查建筑起重機械安裝、拆卸、使用情況，對此事故的發生負有次要責任。某市安監局案審委對該事故進行立案審查，對甲、乙單位的處罰意見形成分岐，觀點如下：

　　觀點一：甲單位負有主要責任，應作為事故責任單位進行處罰。

　　理由：甲單位是施工總承包單位，《建設工程安全生產管理條例第24條規定，建設工程實行施工總承包的，由總承包單位對施工現場的安全生產負總責。分包單位應當服從總承包單位的安全生產管理，分包單位不服從管理導致生產安全事故的，由分包單位承擔主要責任。既然《條例》作出規定，很顯然乙單位在起重機械拆卸作業過程中并沒有出現不服從管理現象，因此甲單位負有主要責任，應作為事故責任單位進行處罰。

　　觀點二：乙單位負有主要責任，應作為事故責任單位進行處罰。

　　理由：乙單位是合法的生產經營單位，具備相應的安全管理條件，應對起重機械拆卸作業現場負有安全管理責任，且甲、乙雙方簽訂安全管理協議，明確各自的安全管理職責，作業人員應嚴格執行施工方案和拆卸工藝，施工現場應禁止無關人員進入現場，各工序應當定崗、定人、定責。通過調查，乙單位因違反有關規定負有主要責任，應作為事故責任單位進行處罰。

　　觀點三：甲單位負有次要責任，不應作為事故責任單位處罰。

　　理由：甲、乙雙方已簽訂安全管理協議，明確各自的安全管理職責。乙單位應對起重拆卸作業現場進行安全管理，事故發生的直接原因是由于司索工違反《建筑機械使用安全技術規程》，未能確保起重物綁扎平穩、牢固，且乙單位在拆卸作業區域缺乏監護措施，與甲單位的統一協調、管理沒有關聯關系，甲單位不應作為事故責任單位進行處罰，應根據《安全生產法》、《建設工程安全生產管理條例》有關違法行為進行處理。

　　律師建議：國家有關法律、法規規定，施工任務必須由依法取得資質的建筑施工企業承接，施工任務應符合其資質等級許可業務范圍；施工現場安全由建筑施工企業負責。實行施工總承包的，由總承包單位負責。分包單位向總承包單位負責，服從總承包單位對施工現場的安全生產管理。法律規定了總承包單位施工現場安全生產管理責任，賦予了總承包單位對分包單位的管理權力，明確了分包單位服從總承包單位管理的義務。當前我國《建筑法》對總承包單位的界定還是停留在“施工總承包”的層面。如果分包施工單位發生安全生產事故，對總承包企業的責任如何認定，該承擔什么樣的責任？《建設項目工程總承包管理規范GB_T50358-2005》也未說明。因此在事故調查期間應客觀分析，認真查找事故原因，依法、依規認定事故責任單位、責任人，結合當前司法界觀點，總承包與分包單位的事故責任認定應按下列不同情形認定：

　　(1)總承包方向分包方收取管理費用，分包方發生安全事故的，總承包方負連帶管理責任，分包方負主要責任；

　　(2) 總承包方違法分包或轉包給不具備相應資質等級或無安全生產許可證的單位施工發生安全事故的，總承包方負主要責任；

　　(3)總承包方在施工前未按要求向分包方提供與工程施工作業有關的資料，致使分包方未采取相應安全技術措施發生安全事故的，總承包方負主要責任；

　　(4)總承包方與分包方在同一施工現場發生塔吊碰撞的，總承包方負主要責任，但由于違章指揮、違章作業發生塔吊碰撞的，由違章指揮、違章作業人員所在單位負主要責任；

　　(5)作業人員任意拆改安全防護設施發生安全事故的，由拆改人員所在單位負主要責任；

　　(6)由于前期施工質量缺陷或隱患發生安全事故的，由前期施工的單位負主要責任。

　　筆者意見：當前，建設工程領域的安全管理具有多樣性、復雜性，工程建設項目往往涉及到施工、監理、勘察、設計等多個單位，雖然國家鼓勵發展建設工程施工總承包并制定了有關管理規定和辦法，但是，《建筑法》、《建設工程安全生產管理條例》等相關法律法規對施工總承包、分包單位安全管理的條文說明籠統、含糊，這就對事故責任單位難以準確認定，易產生分岐，對加大事故責任追究，落實事故防范造成負面影響，建議上級有關部門制定詳細的總包與分包管理辦法，逐一區分各自的安全管理職責，并作出具體的條文說明和解釋。