此前，筆者曾在《中國安全生產報》等媒體發表文章，提出安全監管應明權晰責，把握好工作的著力點和落腳點。安監執法人員必須成為執法專家，不能盲目要求實現專家化，也不能成為企業的安全員，更不能把主要精力和工作重點放在為企業查找隱患上。但隨著當前事故發生尤其是事故究責力度的不斷加大，各級在持續加大重視程度的同時，也要求安監執法向專家化、精細化延伸。這樣固然能幫助企業發現并排除事故隱患，但卻不利于“兩個主體責任”尤其是隱患排查長效機制的建立。在當前安全生產形勢十分嚴峻的情況下，安全監管工作必須始終遵循法治思維，通過科學、規范、快捷的渠道，將各級對安全生產工作的重視和人力、物力、精力的投入，及時有效地轉化為實實在在的效果。

一、安全監管必須尊重內在規律

安全監管工作的最終目的，是減少和杜絕事故發生，這毋庸置疑。但事故能否減少和杜絕，并不單純取決于政府部門的安全監管力度，更多是看企業是否真正履行了主體責任，是否像關注質量、銷售、利潤一樣關注安全生產。也就是說，政府部門安全監管工作的根本任務是督促和規范企業履行安全生產主體責任，再由企業按照主體責任要求去排查問題隱患，從而實現減少和杜絕事故發生的最終目的。但在工作實踐中，有不少人只關注結果而忽視過程，認為不管采取什么措施，只要不出事故就行。所以，企業不重視安全生產政府就替它重視，企業不會抓安全生產政府就替它抓，甚至以經濟下行、招商任務為由，提出要企業抓生產，政府抓安全。這些認識和做法看似合情合理，但卻不合法，更嚴重背離了安全監管工作的內在規律。縱然能取得一時之效，也勢必會付出代價。

近年來，每每某地發生重特大事故，都要組織全行業甚至全國范圍內的大檢查、專項整治，有的不惜以行政命令要求全行業停產整頓。先不說此舉是否會有國家賠償的風險，僅就這種“運動式”整治可能產生的效果看，看似是一人生病人人吃藥，起到了全面預防作用，實際上可能連頭疼醫頭的最基本效果都發揮不了。從事故發生的原因看，從業人員的違章違規操作是最主要原因。在眾多未發生事故的企業看來，有的企業之所以發生事故是因為存在這些低級錯誤，在自己企業不可能出現，加上普遍存在的僥幸心理，導致這些大檢查根本沒有引起足夠的重視。當前，不少地方出臺了購買社會專業服務等方法措施，由政府花錢聘請行業專家上門為企業查找排除隱患，有的已經作為成功經驗進行推廣。但必須認識到，事故發生的原因主要包括物的不安全狀態和人的不安全行為。行業專家上門為企業查找隱患，絕大多數是靠業務知識查找設施設備等硬件上存在的隱患，很難能及時發現從業人員存在的不安全行為，而人的不安全行為恰恰正是發生事故的主要原因。即便設施設備再安全可靠，人的一個細微違章操作就可能導致事故發生。如何提高人的安全意識和防范技能，顯然不能靠行業專家，只能靠各級尤其是企業組織的安全教育培訓，而這正是企業當前普遍存在的短板。如果把人的安全行為和設施設備的安全狀態比作企業安全生產的兩條腿，當前已是明顯“瘸腿”，而且有日趨嚴重之勢。

當前，各級對安全生產工作的考核標準是以控制指標為主要內容，即事故起數和事故死亡人數，還有等級事故的“一票否決”等。這種量化考核固然利于執行，操作也簡便，但“唯數字論”也產生了相當的負面影響。畢竟，指標不能真實全面地體現安全生產尤其是安全監管工作的全部，把數字指標作為“指揮棒”，難免引領各級就數論數，在數字上做文章。安全生產和經濟發展有著必然聯系，事故發生與GDP的關系也得到普遍認可。雖然這種關系也不夠全面，但一方面是經濟總量的快速增長轉型，一方面又要求實現安全生產指標的“雙下降”，顯然有些勉強。我們曾經承諾不能先污染再治理，但在經濟發展、社會穩定等問題面前，環境保護和安全生產工作一樣，都難免要為之讓路。另外，“大安全”下的指標體系和“小安全”的安全監管無法對接，也讓數據指標失去真正的考量意義。例如，各級安監部門負責統計的數字指標包含道路交通、海上漁業、工礦商貿等多個方面，其中道路交通又占絕大部分。雖然安監部門同時承擔同級政府安委會辦公室職能，但卻無法對道路交通、海上漁業等領域實施直接有效的監管，管指標不管業務的現實，使這一考核體系無法有效發揮引領指向作用。

二、安監執法必須堅持依法治安

安全生產人命關天，這決定了必須要用法治化思維來認識和抓好安全生產工作。但在實踐工作中，用人治替代法治、用行政命令替代法律法規的現象依然存在普遍。比如，經常有領導為體現對安全生產工作的重視，在文件和講話中要求要加大執法力度，對發現的非法違法行為要按上限處罰、頂格處罰云云。這些規定要求看似嚴格嚴厲，但卻是人治思維的直接體現，不能也無法得以貫徹落實。因為按《行政處罰法》規定，按上限處罰、頂格處罰都要具備相關條件，再高級別領導的講話也不能直接適用。在一定意義上說，越是這種形式的領導重視，對安全監管的法治化建設越是有害無益。

如今，安全監管領域的法律法規體系建設已經比較完備，尤其以《安全生產法》修改為標志，清晰反映出了對安全生產和安全監管工作的認識水平和管理思路。但也還存在著幾個問題：一是法律法規建設步伐依然跟不上形勢發展的需要，有些已經明顯不適應安全監管要求，局部的修補完善更是杯水車薪；二是存在強調性立法現象，一些內容在法律法規中反復出現，這種看似重視的強調反而弱化了法律法規的權威；三是法律的普適性使安監執法進退兩難。如《安全生產法》的相關規定要求適用于所有生產經營單位，既包括高危企業，也包括數量眾多的個體工商戶。法律中關于組織機構、教育培訓、責任制、應急演練等相關規定，對于高危行業和具備相當規模的企業易于執行，也便于實施執法，但要求那些小作坊、小商店也嚴格做到則有些勉為其難。將這些小微企業作為執法對象本來就缺乏足夠的必要性和可操作性，要求它們再嚴格落實這些規定要求，更有矯枉過正之嫌。雖然新《安全生產法》也提出要實施分類分級監管，但如何分類、怎樣分級并沒有具體標準，在“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的總要求下，怎樣正確理解并科學執行安全生產法律法規中的此類規定，是安監執法工作的前提。安全監管固然要實現無縫隙、全覆蓋，但未必是監管和執法的實際到位，如果能夠提高全社會的安全生產意識，真正能實現自己的安全自己管、自己管好自己的安全，更是無縫隙、全覆蓋的理想模式。實現安全監管從被動到主動、從督促到自覺再到自發的轉變，則是法治政府、法治社會的最直接體現。

安全監管必須堅持合法性優先。安全生產工作的特點、性質決定了在合法的基礎上不可能兼顧合情和合理。如當前經濟下行壓力較大，一些企業因為各種原因導致生產經營不夠景氣，安全投入不足導致存在非法違法行為甚至發生事故。對此，安監執法工作依然也必然要按照法律法規相關規定嚴肅處理，該罰則罰，該停則停。不少地方出現了企業因存在非法違法行為或發生事故被安監部門處罰破產和被關閉的現象，也曾引起一些爭議。安全監管的最終目的到底是減少事故發生還是促進企業發展，這兩者雖然有著同樣的落腳點，但表現形式和過程卻完全不同。站在安全監管的角度，就是以消除問題隱患進而減少事故發生為目的，絕不允許隱患重重僥幸未發生事故的利稅大戶存在。這既是職責所系，也是對社會、對企業的最大負責。但站在經濟發展、社會穩定等角度看，顯然會有與安監部門截然不同的認識，這種矛盾目前看無法調和，也難以達成共識。這種矛盾也正是當前各級重視程度空前加大卻依然難以扭轉安全生產嚴峻形勢的根本所在，即便是頻頻有政府官員因安全生產工作被究責，也依然難以消除這種矛盾存在的土壤和根基，實現安全監管的法治化自然任重而道遠。

三、事故究責必須確保正確導向

“黨政同責、一崗雙責、失職追責”，這已經成為當前全社會共識，也是安全監管理論的一次飛躍。其實，無論在哪個領域、什么崗位，失職就要追責，這無可厚非。但必須緊緊抓住失職這個關鍵，無論后果怎樣，都必須準確判定怎樣失的職、失的什么職，然后據此進行責任追究。但在實際工作中，發生生產安全事故后的責任追究尤其是對政府部門的追究有擴大化之嫌，且缺失科學必要的救濟渠道。如某地發生生產安全事故，往往被追究責任的人員數量、領導級別是由事故等級或造成的影響決定，是反推式責任認定方式。即發生事故是因為監管不到位，監管不到位是負有監管責任的人員失職，所以發生事故就要追究負有監管責任的人員責任。這看似也合乎情理，但安全生產尤其是事故的性質決定了確實存在偶然性和必然性問題，即便政府部門監管到位，也會因為企業安全生產主體責任不落實甚至員工一個疏忽和操作而釀成事故。當然，在此并無意為責任追究開脫之意，但板子打到具體人身上，既要讓當事人受到懲罰，也要讓別人得到警示。當前的事故追究制度并沒有解釋和救濟的途徑，只要發生事故，分管或負責安全生產的人員就要受到處罰，直接導致的后果是領導不愿分管安全生產，人員不愿從事安全生產，作為安全監管部門則是無可奈何。

用事故和責任追究來提高安全生產意識、改善安全生產工作，雖然效果最明顯、最有效，但也最愚蠢，代價最高昂。近日，山東平邑縣委書記、縣長等負責人因當地連續發生生產安全事故被免職，處理力度不可謂不大。但事故仍在救援之中，事故調查尚未完成，如此處理固然體現出了對該事件的重視，但也透露出明顯信號：無論怎樣，只要發生事故，領導干部就要負責，而且事故越大，負的責任越大。這種處理方式顯然與“失職追責”相悖，更有“莫須有”之嫌。如此可能產生的后果，是領導干部為了免被究責，要么為杜絕事故不顧安全生產內在規律急功近利，要么悲觀失望，聽天由命。發生一起事故處理一批干部，必須要使被處理干部受到警示處罰，更要讓更多干部從中吸取教訓，免蹈覆轍。如果是處理一批干部讓更多干部為之寒心，那這些慘烈事故所能起到的作用也就無從談起。曾有某企業發生一起因工人違章操作引起的生產安全事故，事故調查組經調查認為，事故主要原因是企業教育培訓不到位。但企業提供了比較齊全的教育培訓相關證據，事故調查組仍認為，違章操作是因為安全意識不強，安全意識不強是因為教育培訓不到位。雖然企業的相關證據較為齊全，但在死亡的事實面前不成立。這種解釋看似合情合理，但卻有悖法治程序。當前，政府部門屢屢被以“監管不力”、“落實一崗雙責不到位”、“綜合監管不到位”等難以量化和模糊化的原因被究責，同樣是基于這種原罪思維。重賞之下，必有勇夫；重罰之下，必有懦夫。責任追究這根“指揮棒”如果指錯了方向、打錯了人，勢必會引領安全生產和安全監管工作誤入歧途甚至南轅北轍。