一、人民法院審理工傷認定行政案件中存在的問題

　?。ㄒ唬τ趧趧诱吲c用人單位勞動關系的認定問題

　　在我國，有勞動關系的勞動者，才能構成工傷事故的可能，沒有勞動關系的勞動者，無論受何傷害，都不屬工傷事故，不構成工傷事故的保險責任或者賠償責任。《工傷保險條例》第二條嚴格規定了工傷保險的適用范圍，也明確了可以進行工傷認定的“用人單位”的范圍，即中華人民共和國境內的各類企業、有雇工的個體工商戶。另根據《工傷保險條例》第六十一條，該條例所稱職工：“是指與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的各種用工形式、各種用工期限的勞動者?！币虼耍鳛槟軌蜻M入工傷認定程序的門檻之一，首先要確定用人單位是否在《工傷保險條例》調整范圍之內，再確定用人單位與勞動者之間是不是存在勞動法律關系。

　　實踐中，關于認定工傷的前提條件之一勞動關系的確認是否可以在作出工傷認定的時候一并作出存在分歧。第一種觀點認為：勞動和社會保障部門設有專門處理“勞動關系”爭議的“勞動爭議仲裁委員會”。勞動仲裁和工傷認定是兩個完全不同的程序，勞動關系的認定應由專業職能部門即勞動爭議仲裁委員會來行使。在工傷認定過程中，對勞動關系尚有爭議的，應當告知申請人在當地勞動爭議仲裁部門申請裁決，如當事人對仲裁裁定不服的，還可以通過訴訟方式予以救濟。若在工傷認定程序中一并對勞動關系進行認定，事實上剝奪了當事人通過仲裁和訴訟途徑解決勞動爭議的權利。第二種觀點認為：工傷認定過程中應對當事人提交的有關勞動關系的證明材料進行審查并確認是否存在勞動關系，勞動關系確認與是否認定為工傷具有不可分性，應當一并進行審理。

　　其實，兩種觀點并不必然矛盾，第一種觀點針對勞動關系產生爭議的情形，第二種觀點針對勞動關系無爭議的情形。從保護事實勞動關系中的勞動者的角度來分析，在工傷認定過程中，應盡量簡化勞動者申請工傷認定的程序。職工發生工傷事故后要取得工傷賠償，需經過工傷認定、勞動能力鑒定、工傷賠償處理等程序，最短耗時也在半年以上。對于情況復雜的案件，有可能需要兩年時間才能完成工傷認定程序，并取得賠償。如認為工傷認定期間對是否存在勞動關系有爭議的，還應當先通過勞動爭議仲裁途徑解決，那么走完勞動關系確認的程序，勞動者得到最終工傷認定的時間有可能要比一并確認勞動關系進行工傷認定程序所需時間增加一倍。為此，很多勞動者會因程序繁雜而放棄申請工傷認定。所以，從便于勞動者權益實現的角度，作為勞動和社會保障部門在工傷認定時，根據當事人提交的勞動關系證明材料，只作形式審查，便可以作出勞動關系是否成立的認定。　

　　工傷認定中，如果用人單位與勞動者對是否存在勞動關系存在爭議，也有可能啟動勞動仲裁程序，法律賦予用人單位和勞動者可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁的權力。工傷認定前，是否存在勞動關系的問題已經仲裁裁決的，工傷認定應以該裁決為基礎。為防止當事人在工傷認定作出后又申請勞動關系仲裁的情形，工傷認定中當事人未申請仲裁的，應告知當事人有申請仲裁權利。如果當事人放棄仲裁，則工傷認定部門可以就是否存在勞動關系進行調查核實，并在工傷認定的事實中確認。當事人不服的，可以以事實認定不清為由提起行政訴訟。人民法院在審查工傷認定案件時，可以一并對是否存在勞動關系進行審查。

　　從理論上說，工傷認定部門對勞動關系的證明材料進行審查，對勞動關系是否成立所作的確認是羈束性的行政行為，這要求行政機關作出的確認必須是根據法律和法規作出。然而，除《勞動法》原則性規定了建立勞動關系應當訂立勞動合同外，關于未訂立合同的如何確定勞動關系沒有具體的法律規定。實踐中，認定工傷的爭議焦點又經常集中在是否存在勞動關系上。此時，勞動和社會保障部門和人民法院只有自己摸索規則或參考一些部門制定的規章或文件進行審查。